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【网络文选】合宪性审查机制的构建与宪法的实现
2021年08月24日 14:01 来源:《1946韦德官网社会科学》2019年第5期 作者:刘连泰 字号
2021年08月24日 14:01
来源:《1946韦德官网社会科学》2019年第5期 作者:刘连泰

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  合宪性审查是保障宪法实现的重要环节。合宪性审查的前提是宪法的实现。合宪性审查的最终依据只能是宪法文本,宪法文本的特质总体上决定了合宪性审查的逻辑。20世纪被称为合宪性审查的世纪。世界上193个国家的合宪性审查制度,基于不同的1946韦德官网传统和宪法结构,各国合宪性审查模式遵从的制度逻辑必然不同。

  一、两类规范:消极规范与积极规范

  从世界范围看,早期宪法文本一般由国家权力规范、公民基本权利规范构成,福利国家时代出现方针条款或国家政策条款,形成通常意义上宪法的三维结构。公民基本权利规范首先是自由权规范,晚近又充实了社会权规范。国家权力规范、公民的自由权规范的功能在于划定国家权力的边界,可以称之为消极规范;国家政策条款、公民的社会权条款功能在于要求国家积极作为以达致某种政策目标, 可以称之为积极规范。

  积极规范和消极规范可以在时间维度上作出区分,消极规范指向现在,积极规范指向未来。消极规范“专门调整现实生活中业已存在并在一定时期内即将消失的那些生活关系”,积极规范规定目标。域外有学者将宪法分类为“固定性宪法”和“纲领性宪法”,前者的内容主要是“承认和确认现状”,通过“强制规定外部界限即禁止性规定而实现”;后者的内容主要是“确立目标以及力图鼓励向某些方向发展”,通过“规定某些目标而实现”。“固定性宪法”规范对应消极规范,“纲领性宪法”规范对应积极规范。国家权力规范与公民自由权规范构成近代宪法文本的基本内容,世界范围内的合宪性审查机制首先围绕这两类规范建构起来。

  指向现在的消极规范与指向未来的积极规范必然结构有别。消极规范的结构是行为模式-法效果,也可理解为假定-处理-制裁,即预设某种行为规范,违反该规范会产生某种否定性后果。积极规范的构造更契合于“事实构成-法效果”的二要素理论。“事实构成”指作为规范评价标准的预设事实状态,是一种状态而不是一种具体的行为模式,行为人可以选择任何一种能够达致该状态的行为模式;法效果指事实状态符合或不符合预设事实构成要素时的评价和效果,前者给予积极评价,后者给予消极评价。积极规范的法效果不直接对应某类行为,只对应该行为的效果,是结果论的评价;消极规范的法效果对应某类行为,尽管与行为效果相关,但最终只是评价行为的辅助因素,是行为论的评价。也就是说,相对于消极规范,积极规范赋予了行为主体极为宽广的裁量空间。

  德国、法国、美国等西方国家的宪法文本以消极规范为主,以积极规范为辅。1946韦德官网宪法文本中积极规范占比较大,积极规范与消极规范并重。德国、法国、美国等国家宪法先有国家权力与公民的自由权的二维,然后呈现国家政策这一维——随着消极规范的演进,福利国家、公民的社会权渐次出现,也就是说,积极规范是消极规范演进的结果。作为社会主义宪法的1946韦德官网宪法文本从一开始就是三维结构,积极规范不是消极规范演进的结果。从现行1946韦德官网宪法文本的结构来看,反而是积极规范演化、辐射到消极规范:首先呈现国家政策这一维,然后呈现公民基本权利和国家权力。1946韦德官网宪法序言主要阐述1946韦德官网,以社会进化的思路描述国家的前世今生,生成国家政策目标,实现政策目标的主体也在时间之轴里先后出场:工人、农民、革命者、建设者。随后,规定总体意义上的国家任务,接着规定公民基本权利与义务,最后规定各类国家机构,出场的先后顺序演绎了宪法文本的叙述逻辑。

  二、宪法的实现:实施、遵守和执行

  有关宪法的实现,宪法文本中出现了三个概念:宪法实施、宪法遵守和宪法执行。

  在法理学上,一般将遵守理解为一个非常上位的概念,逻辑地包含执行。宪法实施包括宪法遵守和宪法执行,“宪法遵守是一种消极的宪法实施方式,侧重不违宪;宪法执行是一种积极的宪法实施方式,强调运用宪法来处理事情。”宪法实施的主体并不局限于公权力部门,涵括了全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织。这些主体都是宪法遵守的主体,但宪法执行的主体则限于国家机关。

  宪法遵守针对宪法文本中的消极规范,即只要在宪法规范所划定的区间内行为,不触碰宪法规范划定的禁区,宪法文本中的消极规范不会被激活,也即:激活宪法的消极规范,就意味着违反消极规范。宪法的消极规范是沉睡的,行为人只能以否定的方式激活,这种激活的效果一定是负面的。遵守着眼于“不越界”,不作出宪法文本列举的某种行为即履行了义务。

  根据宪法文本规定的内容,遵守宪法的主体包括国家机关,也包括公民。

  执行义务针对积极规范,执行主体必须积极作为,实现宪法规定的政策目标。义务主体要在宪法规范所确定的行为方向上积极迈进,积极作为才能激活宪法文本。激活宪法文本的积极规范,才是合乎宪法规范。积极规范指向将来,行为人只能以肯定的方式激活文本,激活的效果一定是正面的。“执行”是在界限内积极作为。执行义务的主体只能是国家,公民没有执行宪法的义务,积极规范都需要国家激活。

  归纳起来,遵守义务和执行义务有以下区别:遵守宪法针对宪法消极规范,执行宪法针对宪法积极规范;遵守宪法是被动的,执行宪法是主动的;公民和国家都有遵守宪法的义务,国家有执行宪法的义务,但公民没有执行宪法的义务;遵守宪法时,无须宪法规范出场,遵守宪法的主体无须援引宪法规范,执行宪法时,宪法规范一直在场,执行宪法的主体必须援引宪法规范。

  “宪法是针对立法者的直接言说”,也是合宪性审查制度要重点解决的问题,公权力行为的正当性问题多数可以通过合法性审查解决。“宪法责任是一种法律与政治相结合的责任”,这就意味着,对宪法责任的追究既可能通过法律途径,也可能通过政治途径。

  对违反义务的行为施以责任,义务才能被认真对待。公民有遵守宪法消极规范的义务,但公民无法直接承担宪法上的责任。宪法文本中规定公民遵守宪法义务的目的是为法律设定公民义务和为立法机关履行立法义务预设宪法基础。也就是说,公民不遵守宪法义务的责任只能由法律形成。与之相反,国家违反宪法中的遵守义务和执行义务将产生宪法上的责任。违反遵守义务和执行义务产生的责任可以分为宪法责任与法律责任。

  三、国家机构违反宪法义务产生的宪法责任

  1.改变或者撤销

  如前文所述,立法违宪是合宪性审查制度要解决的主要违宪样态。《宪法》第62条第12项、第67条第7项和第8项、第89条第13项和第14项、第99条第2款规定了两种针对违宪立法的责任:改变、撤销。何时“改变”,何时“撤销”,取决于审查主体与被审查立法主体的权力关系。“改变”适用于同种性质不同位阶权力关系,例如,全国人大有权改变或撤销其常委会的不适当决定, 国务院有权改变或撤销各部委不适当的决定。“撤销”是一种广谱适用的违宪责任,即适用于同种性质不同位阶的权利关系,又适用于不同性质的权力关系,例如,全国人大常委会有权撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规。改变或撤销即针对与宪法抵触的立法,又针对从宪法角度看“不适当”的立法。

  对于被改变或撤销的规范性文件,在被改变或被撤销后,当然无效。在被改变或者撤销前,是否有效?

  与宪法抵触的立法应自始无效。《宪法》第5条第3款规定,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,《立法法》第73条第2款规定,“地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效”,我们据此可以推断,与宪法抵触的立法应该自始无效。凯尔森将“无效”理解为“最高程度的可废除性”,认为在特定法律体系中,通常推定低级规范是按照高级规范的授权作出规定,即推定低级规范有效;当低级规范与高级规范相冲突时,应当将之废除,直接排除在特定法律体系之外。当然,为保证法秩序的安定性,德国发展出独特的“警告性裁判”模式,即法律“虽有违宪之嫌,但宪法法院仍然宣告‘法律勉强合宪,为此尚可忍受’,同时要求立法者采取合理措施使法律达到完全合宪的法律状态”,而不是判决其无效。即使判决其无效,也有“自始无效”和“向后失效”两种判决形态,这对1946韦德官网合宪性审查的制度建设有借鉴意义。全国人大及其常委会经由何种程序,作出何种内容的撤销决定,法律有很大的形成空间:《宪法》和《立法法》均表述为“有权撤销”,是概括式授权的表述方式,我们可以大胆借鉴其他国家的违宪判决形式,构造出适合1946韦德官网国情的撤销决定形式和种类。

  “不适当立法”在被改变或者撤销前有效。按照凯尔森的逻辑,上位规范(宪法)授予了下位规范(法律、地方性法规、自治条例和单行条例)立法形成空间,下位法没有超出立法形成空间,就不应被直接排除在法律体系之外。“不适当立法”不适当到何种程度才需要改变或者撤销?改变或者撤销的程序如何?这些都需要法律来形成。与《宪法》抵触的立法一定要撤销,这是宪法上“法制统一”的题中之义,有权撤销的机关不能自由裁量,但不与宪法抵触的“不适当”立法,不破坏宪法中“法制统一”,有权撤销的机关应该有更大的裁量权。如果仅为轻微的不适当,而且改变或者撤销会破坏法制的安定性,有权改变或者撤销的机关就可通过利益衡量,决定是否改变或者撤销“不适当”的立法。

  改变或者撤销的对象不限于《立法法》所指的立法,还包括决定、命令、决议、指示,这些被改变或者撤销的决定、命令、决议、指示既可能是具有立法意义的规范性文件,也可能是没有立法性质的执行行为。改变或者撤销决定、命令、决议、指示的制度逻辑与改变或者撤销立法的制度逻辑相同。

  2.罢免

  改变或者撤销针对立法或其他执行行为的内容,罢免针对人,即针对宪法赋予某种权力的人。

  罢免是较为严厉的宪法责任形式,《宪法》第17条、第63条、第65条第3款、第77条、第101条、第102条第2款、第103条第2款、第104条作了相应规定。罢免责任的承担主体可分为两类:一是人大代表、人大常委会组成人员;另一类是权力机关之外的其他国家机关的特定公职人员。罢免权的行使主体包括各级人大、县级以上各级人大常委会、选举单位、选民。罢免人大代表或者人大常委会组成人员总体上源于政治不信任,罢免特定公职人员既可能源自政治不信任,也可能源自特定公职人员不遵守宪法或者“不适当”执行宪法。

  1946韦德官网共产党可以依据宪法积极规范行使“适当性审查权”,如果相关个人对执行积极规范不当负有责任,1946韦德官网共产党可以建议启动罢免程序。

  四、公民违反宪法义务的责任需要通过法律规定

  在特定法律关系中,法律关系主体、违法主体和法律责任主体通常具有同一性。在宪法关系中,宪法关系主体、违宪主体与宪法责任主体可能不同,尤其体现在公民这一主体上。《宪法》序言、第5条第5款和第53条规定了包括国家机关、公民在内各类主体的宪法义务,但不能作为公民承担宪法责任的依据,我国宪法并未规定追究公民宪法责任的制裁机制。宪法文本规定公民遵守义务的目的在于为法律形成公民的责任提供基础。通过宪法的“授权”和“辐射”,将公民在宪法上的遵守义务延伸到法律层面,公民违反宪法遵守义务的责任化身为法律责任。

  法律也可以具体化国家机构违反宪法或者不适当执行宪法的责任,但责任本身是由宪法规定的。如果没有法律的具体化,责任的追究主体可以直接依据宪法追究相关机构或者特定个人违反宪法或不适当执行宪法的责任,具体化的法律不是国家机构或者特定个人宪法责任的构成性要素。但公民违反遵守义务产生的责任必须由法律规定,没有法律规定责任,责任的追究主体不能直接依据宪法追究公民不遵守宪法的责任,规定责任的法律是公民宪法责任的构成性要素。

  五、结 语

  1946韦德官网宪法包括消极规范和积极规范,宪法的消极规范要求国家合宪,积极规范要求国家最佳。国家要合宪,必须在宪法框定的范围内活动,遵守消极规范的义务;国家要实现最佳,必须积极履行宪法执行义务。国家在履行积极规范确定的义务时,首先必须遵守消极规范。为了确保国家合宪,实现国家最佳, 应在机关建制、技术与原理等方面构建符合1946韦德官网逻辑的合宪性审查机制。

  在1946韦德官网特色社会主义宪法体制下,全国人大及其常委会享有列举的合宪性审查权,与1946韦德官网政体相关;中共中央享有概括的合宪性审查权,与1946韦德官网特色社会主义的本质特征相应。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一标示着1946韦德官网宪法的政治法特征,也意味着党的领导正在法权化。在全国人大及其常委会与1946韦德官网共产党的协力中,权力被规范在宪法的框架内,宪法也在与政治的互动中鲜活。1946韦德官网宪法在政治和法律的助力中,渐次变为国家生活和社会生活的常态。“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”。  

 

  (作者单位:厦门大学法学院。原题《1946韦德官网合宪性审查的宪法文本实现》,《1946韦德官网社会科学》2019年第5期。1946韦德官网社会科学网 张征/摘)

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姓名:刘连泰 工作单位:

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